Valtiontalouden tarkastusviraston toimintakertomus ja lakikieli

Valtiontalouden tarkastusvirasto antaa eduskunnalle kertomuksen toiminnastaan joka syksy. (http://www.vtv.fi/julkaisut/eduskunnalle_annettavat_kertomukset/2011). Tarkastusvirasto on ylin kansallinen tarkastusviranomainen, joka valvoo valtion taloudenhoitoa ja omaisuuden hallintaa. Se esittää tarkastustensa tuloksena johtopäätökset ja kannanotot valtion hallinnon tilasta varsinkin eduskuntatyötä silmällä pitäen. Virasto tarkkailee myös hyvän hallinnon periaatteiden toteutumista.

Luovatko lakitekstit huonoa hallintoa?

Lakitekstit jos mitkä ovat hallintoa. Tämänvuotisessa kertomuksessa on käsitelty lainsäädännön tilaa noin 20 sivun verran. Lainsäädännön tilaa käsittelevän jakson aluksi esitetään tiivistelmä tarkastusten tuloksista. Tulokset eivät mairittele lainsäädäntöä, lainaan tähän aloituskappaleen (s. 92):

Valtiontalouden tarkastusvirasto kiinnittää kriittisesti huomiota siihen, että lainsäädäntö on monin paikoin tarpeettomasti tulkinnanvarainen ja oikeustila sen myötä epäselvä. Lakiteksteissä käytetään liian epämääräisiä käsitteitä tai avainkäsitteitä ei ole määritelty. Tulkintaongelmia on aiheutunut myös siitä, mitä vaihtoehtoisista laeista tulisi soveltaa tai siitä, että lakia on muutettu useita kertoja. Lisäksi soveltamisohjeiden puutteellisuudet ovat luoneet epätietoisuutta vallitsevasta oikeustilasta. Tulkintaongelmat ovat johtaneet muun muassa kansalaisten yhdenvertaisuuden kannalta ongelmallisiin tilanteisiin. Näin ollen oikeustilaa on mahdollisuuksien mukaan täsmennettävä joko itse lakia muuttamalla tai antamalla selkeät soveltamisohjeet.

Teksti nostaa esiin kaksi teemaa, joita en malta olla käsittelemättä.

Lakitekstit vaikeita kaikille

Ensiksikin silmään pistää se, että lainsäädännön ongelmiksi katsotaan paljolti samat asiat riippumatta siitä, kuka lainsäädännön tilaa arvioi. Maallikko, kielentutkija ja viranomainen päätyvät samansuuntaisiin arvioihin lakitekstin ongelmista. Kyseessä ei siis voi olla näkö- tai tarkastelukulmaero, vaan ilmeinen tosiasia.

Kielentutkijoiden puolesta voin sanoa, että peräämme (ainoastaan) toimivia, luettavia ja ymmärrettäviä lakitekstejä. Lakitekstin toimivuus ja luettavuus ovat taloudellista hallintoa. Toimivaa lakitekstiä voi käyttää helposti toisten tekstien lähteenä ja sitä voi myös soveltaa pulmitta. Tekstin sisällön käsittää kertalukemisella ja ymmärtää saman tien. Talous on säästökuurilla, ja tuntuukin erikoiselta, ettei edes kustannussäästöargumentti vauhdita laatuvaatimuksia. Oikeudellinen sääntely voi aiheuttaa ylimääräisiä kustannuksia olemassaolollaan, mutta myös siksi, että teksti vuotaa epäselvyyksiä tulkintaan.

Ymmärrettävyys on kirjoittajan vastuulla, mutta nimenomaan lukijan pitää ymmärtää, ja hänen kantansa on ratkaiseva. Viranomaistekstin hovilukija ja ateljeekriitikko on kansalainen. Jos hän ei ymmärrä tekstin sisältöä, kuka sitten. Suomihan on koulutettujen ihmisten maa.

Se on sanasta kiinni

Toinen tarkastuskertomuksesta esiin nouseva kysymys on sanankäyttö lakiteksteissä. Sanan käyttö, kirjaimellisesti. Lakitekstejä leimaa nimittäin yleisesti termien tulkinnanvaraisuus, ristiriitaisuus, epämääräisyys ja — puute. Termien esittämisestä ja määrittelemisestä säädösteksteissa esitetään lainlaatimisen oppaissa toive, mutta mikään tekstuaalinen normi se ei ole. Jokaisessa lainsäätämisprosessissa kuuluisi paneutua seikkaperäisesti ja ammattimaisin ottein termeihin. Pitäisi saada aikaan säädösvalmistelua velvoittava normi: joka ainoa lakitekstissä esiintyvä termi on määritettävä. Lisäksi eri lakien termien symmetria on varmistettava.

Tarkastuskertomus mainitsee ongelmaesimerkkinä kotihoito-käsitteen. Sosiaali- ja terveyspalveluja ohjaavasta lainsäädännöstä ei löydy kotihoitoa palveluna, joskin kotihoidosta mainitaan Ikäihmisten palvelujen laatusuosituksessa. Kotihoito-käsitteen sisältö on jo järkiäänkin tulkinnanvarainen, ja päälle tulee vielä sekalainen käyttö hallinnon eri tasoilla ja eri yhteyksissä. Puhumattakaan siitä, että valtion tai kunnan palvelujen asiakkaat ja heidän omaisensa pystyisivät ymmärtämään käsitteen sisältöä. Palveluntarjoajan harkintavallasta siirrytään helposti mielivaltaan.

Mitä tehdä?

Valtiontalouden tarkastusviraston raportin teksti sisältää tuskastelun ”kun mitään ei tapahtu”. Raportissa viitataan tämän tästä aiempiin raportteihin, eli tarkastusvirasto joutuu huomauttamaan samoista ongelmista moneen kertaan. Ongelmat säilyvät, vuodesta toiseen.

Olen useasti miettinyt sitä, aiheuttaako lakitekstimalli ongelmia. Onko nykyinen lakitekstimalli aikansa elänyt? Teksteistä ja niiden käytettävyydestä tiedetään aika lailla, ja tieto on lisääntynyt huimasti niistä ajoista, kun lakimallia synnyteltiin. Pienenkin askelin voi edetä parempaan ja nykyaikaisempaan suuntaan. Otan tässä puheeksi yhden näkökohdan.

Lain perustelut luotiin aikoinaan tekstityypiksi, jolla selvennetään säädöksen statusta ja vallitsevaa oikeustilaa. Perustelutekstit, varsinkin yksityiskohtaiset perustelut, voisivat olla kehittämiskohde. Nyt ne ovat tarkoitetut pitkälti lain eduskuntakäsittelyn tueksi, vaikka niillä on toki myöhemmin käyttönsä myös esimerkiksi tulkinta- ja soveltamisohjeena.

Perustelutekstit ovat tätä nykyä sangen pitkiä ja jäsentymättömiä. Niiden esittämistapa ja rakenne kannattaisi muuttaa sekä tarkoitus ja työnjako suhteessa lakitekstiin kristallisoida. Lisäksi tekstimallia voisi suunnata ainakin tapauksittain selvästi ohjetekstiin päin. Lain tulkinta olisi tällöin esitetty tai ainakin yritetty esittää yhdessä paikassa.


MATTI RÄSÄNEN

Kirjoitus on ilmestynyt Virallisen lehden Hyvää virkakieltä -palstalla 28.9.2011.

Katso muita virkakielipalstoja.