Perusteluilla ehkäistään mielivaltaa ja mielipahaa

Keskellä elämän huolia voi viranomaisen tai vakuutuslaitoksen kielteinen päätös olla se viimeinen tikki. Hylkäävä korvauspäätös, evätty tuki tai eläke on pettymys. Ilman järkeenkäypiä perusteluja päätös voi suututtaa ja turhauttaa.

Perustelematon päätös ei täytä myöskään lain vaatimuksia, sillä hallintolaki vaatii päätöksen perustelemista. Lain 44. pykälässä esitetään perusteluvaatimus yleisesti, ja 45. pykälässä tarkennetaan, että päätöksessä on ”ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset”.

Perusteluja pidetään yhtenä hallintopäätösten tärkeimpänä osana. Eduskunnan oikeusasiamiehen mukaan ne ovat ”keskeinen oikeusturvan tae mielivallan käyttöä vastaan”. Perustelujen keskeisyydestä huolimatta – tai juuri sen vuoksi – oikeusasiamies saa vuosittain lukuisia perusteluja koskevia kanteluja.

Monenlaisia puutteita

Oikeusasiamies on huomauttanut esimerkiksi siitä, että perusteluissa on ainoastaan toistettu lakia. Joskus taas päätöksen taustalla oleva laki on jäänyt kertomatta. Toisinaan hän on joutunut huomauttamaan siitä, että ratkaisuun liittyvät ”tosiasiaperusteet” on kirjattu riittämättömästi.

Usein päätöksen perustelut ovat myös liian yleiset: niissä ei ole otettu kantaa yksittäistapauksen tilanteeseen. Päätöksessä esitetyt tosiasiaperusteet ja asiaa koskeva sääntely ovat myös voineet jäädä kytkemättä yhteen.Vaillinnaisia perusteluja saatetaan selittää tietojärjestelmien rajoituksilla. Tätä selitystä oikeusasiamies ei kuitenkaan ole hyväksynyt: järjestelmiin liittyvät ongelmat eivät ole hyväksyttävä syy tehdä puutteellisia päätöksiä. Oikeusasiamies on lisäksi todennut, että tietojärjestelmistä valmiina tulostettavat tekstikatkelmat ja fraasit eivät ”riitä täyttämään asianmukaisen perustelemisen vaatimuksia”.

Perusteleminen on kielenkäyttöä

Perustelujen kirjoittaminen ei selvästikään ole aivan yksinkertaista. Tilannetta ei helpota se, että perustelemisesta ei juuri ole ohjeita tai oppaita, ja tutkimustakin on perin vähän. Millaista siis on hyvä ja asiallinen perustelu?

Perusteleminen on kielenkäyttöä ja perustelut kieltä. Siksi myös perustelemisen tapoja on moneen lähtöön. Selvimmin perusteluiksi tunnistettavia ovat usein lauseet, joissa esiintyy perustelevia sanoja, kuten koska, siksi tai sen vuoksi. Samaa merkitystä voi ilmaista myös muulla tavoin: ”Hakemuksenne hylätään turvalukon osalta toimeentulotukeen kuulumattomana menona”.

Perustelevia ilmaisuja voikin luokitella esimerkiksi sen mukaan, kuinka paljon tulkintaa ja taustatietoja ne lukijalta vaativat. Taustatietoja vaatii yleensä esimerkiksi perustelevuus, joka pitäisi tunnistaa pelkästään siitä, että tosiasioita esitetään peräkkäin.

Perustelevat pikkusanat tai perusteluiksi nimetty otsikko sen sijaan ohjaavat selvästi perustelujen äärelle. Pelkästään niiden käyttäminen ei kuitenkaan riitä, sillä perusteluihin liittyvien ilmausten täytyy kytkeytyä tapauskohtaisen asian ilmaisemiseen. Esimerkiksi seuraava perustelu on liian yleinen, vaikka siinä on käytetty selvästi perustelevaa koska-sanaa:

X-laitos hylkää työkyvyttömyyseläkehakemuksenne, koska eläkkeen saamisen edellytykset eivät kohdallanne täyty.

Looginen argumentointi tärkeää

Päätöksen perusteluissa on tavalla tai toisella otettava huomioon, mitä hakemuksessa on tuotu esille. Parhaimmassa tapauksessa rakennetaan argumentointia puolesta tai vastaan. Tällaisesta pro & contra -argumentoinnista kirjoittavat Jyrki Virolainen ja Petri Martikainen. He muistuttavat, että asian ratkaisu voi olla oikea, vaikka perustelut olisivatkin puutteelliset tai epäasianmukaiset. He korostavat kuitenkin, että perustelujen pitäisi olla loogisessa suhteessa asian ratkaisuun. Silloin kielteinenkin päätös saattaa olla helpommin hyväksyttävissä.

Kun on kyse korvaus- tai tukihakemuksesta, myönteiseen päätökseen johtaa yleensä ikävä tapahtuma tai vaikea tilanne − tietenkin suhteessa lainsäädäntöön tai vaikkapa vakuutusturvaan. Hakijan vaikeuksia korostava seloste johdattaa siten luontevasti myönteiseen päätökseen ja toimii samalla perusteluna. Kielteisessä päätöksessä taas pitäisi tulla ilmi, minkä takia hakemuksessa esille tuodut asiat eivät oikeuta tukeen tai korvaukseen.

Hyvät perustelut eivät ole irrallinen osa päätöstä vaan rakentuvat tekstikokonaisuudessa. Viime kädessä ne liittyvät myös ratkaisunteon lähtökohtiin. Asian käsittelijän ja ratkaisijan on joskus myös kysyttävä itseltään, hakeeko hän ylipäänsä syitä tehdäkseen myönteisen päätöksen vai onko tavoitteena etsiä syitä hakemuksen hylkäämiselle.

ULLA TIILILÄ

Lisälukemista

Virolainen, Jyrki & Martikainen, Petri 2003: Pro & Contra. Tuomion perustelemisen keskeisiä kysymyksiä. Lakimiesliitto, Helsinki.

Kirjoitus on ilmestynyt Virallisen lehden Hyvää virkakieltä -palstalla 29.5.2013.