Hallintoa kehitetään käsitteillä

Mutkikkaat ajatusrakennelmat supistuvat sloganeiksi ja hallinnolliseksi taakaksi.

Maailman muutosta ja historiallisia tapahtumia pystyy seuraamaan sanastoa tarkastelemalla. Milloin ja miksi alettiin puhua lentohäpeästä tai koronaperheestä? Mihin aikakauteen sijoittuvat valvontakomissio ja amerikanpaketti?

Myös julkisen hallinnon ja sen kehittämisen sanasto muuttuu ajan kuluessa. Kaikki mikä hallinnon kehittämisessä tapahtuu, näkyy myös hallinnon kielessä. Tai tarkkaan ottaen: hallinnon kehitys ja muutos tapahtuvat ennen kaikkea kielellä, puheen ja tekstien kautta. Ajassa liikkuvat ilmiöt näkyvät, elävät ja leviävät hallinnon kielessä ja sen kielellä.

Hallinnon kehittämisen maailmaan on esimerkiksi jo jonkin aikaa kuulunut puhe, jossa vilisee osaamisen kehittämisen mahdollistamista tai uusien kyvykkyyksien johtamista. Muodoltaan tällaiset pitkät, abstraktit sanat ja toimintaa ilmaisevien substantiivien ketjut ovat tuttuja. Ne ovat tyypillisiä vaikeana pidetylle hallinnon kielelle.

Merkitykseltään ne ovat moniulotteisempia. Ne nimittäin ilmentävät ja kantavat mukanaan kokonaisia lähestymistapoja maailmaan, yhteiskuntajärjestelmiin, työelämään ja työntekijöihin. Tällaisia kielessä ilmentyviä ja rakentuvia lähestymistapoja kutsutaan usein diskursseiksi.

Inhimillisen pääoman surkea loppu

Hallinnon ja sen kehittämisen kieli onkin aina kytköksissä isompiin ajatusrakennelmiin, joissa hyödynnetään eri alojen tietoa, filosofioita ja ideologioita. Nämä leviävät tyypillisesti juuri käsitteiden ja käsiteverkostojen kautta. Tiettyjä sanontoja käyttämällä voi myös osoittaa tai esittää tuntevansa ajankohtaiset suuntaukset ja sitoutuvansa niihin.

Tieteen piirissä ajatusrakennelmia ilmentäviin käsitteisiin ohjataan suhtautumaan huolellisesti, niitä purkaen ja niiden historiaa avaten. Hallinnon kehittämisessä tuntuu yleensä olevan toisin: tieteen ja erikoisalojen piiristä nousevia käsitteitä otetaan käyttöön ja levitetään niitä sen kummemmin avaamatta, selittämättä ja pohtimatta.

Tieteen ajatusten ja tulosten soveltaminen käytäntöön ei ole mutkatonta, ja sellaisenaan sovellettavaa on tutkimuksesta tavallisesti vain pieni osa. Miten abstrakteja ajatuksia ja hienovaraisia tutkimustuloksia voi välittää julkishallinnon arkiseen työhön, joka itsessään on monimuotoista: yksi valmistelee lakeja, toinen päättää sotilastapaturmakorvauksista, kolmas neuvoo työttömiä?

Varsin usein ratkaisu on kielellinen. Otetaan käyttöön uusia käsitteitä: Ohjataan vaikkapa opetustoimen ihmisiä puhumaan oppijoista koululaisten sijaan. Tai yhtäkkiä kaikki ratkovat viheliäisiä ongelmia, joiden termimäinen tausta avautuu vain osalle ihmisistä.

Usein myös velvoitetaan julkishallinnon toimijat tekemään erilaisia tekstejä, joissa jokin iskulauseenomainen käsite toistuu. Muistaako joku vielä inhimillisen pääoman suunnitelmat, joita 2010-luvun alussa valtionhallinnon laitokset pantiin tekemään?

Tähän käsitteeseen liittyvän ajattelun juuret johtavat jopa 1700-luvulle ja erityisesti filosofi Adam Smithin ajatuksiin. Hallinnon kehittämisen maailmassa tämä historiallinen ajatus- ja aaterakennelma supistettiin kuitenkin yhdeksi virastoja kuormittavaksi pakkotekstiksi. Suunnitelman tekemiseen osallistuville työ saattoi olla mielekästä, mutta työn arjelle suunnitelmasta ei tainnut muuten olla sen kummempaa merkitystä. Kun valtion Vaikuttavuus- ja tuloksellisuusohjelma (VATU 2012−2015) loppui, myös puhe inhimillisestä pääomasta hiipui.

Yritysmaailmasta lainattu arvolupaus

Viime vuosina hallinnon kehittämisen kielessä on vilahdellut arvolupaus, jossa on samanlaisia piirteitä kuin inhimillisen pääoman suunnitelmassa. Kuten suunnitelma myös arvolupaus on käytännön työssä teksti, siis kielellinen merkityskokonaisuus. Lisäksi myös arvolupauksen taustalla on monimuotoinen ajatusten, diskurssien ja ideologioiden maailma.

Kun selvittelee käsitteen taustaa netin kautta, päätyy saman tien markkinoinnin ja liiketoiminnan maailmaan, mutta eipä ole ensimmäinen kerta, kun yritysmaailman oppeja siirretään julkishallintoon. Arvo liittyy liiketoiminnassa yleensä tuotteeseen tai palveluun, jonka hankkija saa aineetonta tai aineellista hyvää. Kiinnostavaa on, että markkinoinnin maailmassa esiintyessään arvolupaus yleensä selitetään. Sen sanotaan esimerkiksi kokoavan ”yhteen syyt, miksi asiakkaan kannattaa ostaa juuri sinulta” (www.digiopisto.com).

Hallinnon kehittämisen yhteydessä arvolupausta ei sen sijaan useinkaan pureta auki, saati selitetä. Näin siitäkin huolimatta, että julkishallintoa koskevana käsite on paitsi äärimmäisen abstrakti myös monitulkintainen.

Arvo voi tarkoittaa sitä, mitä kansalainen, siis julkishallinnon asiakas saa, kun asioi viranomaisen kanssa. Kuitenkin jo asiakkuus itsessään on hankalasti määriteltävää, kun ”asiakkaana” voi olla vaikkapa vanki, huostaanotettu vauva tai muistisairaudesta kärsivä vanhus. Erityistä kilpailua palvelujen välillä ei ole: korvauksia vaikkapa sotilastapaturmista haetaan Valtiokonttorista ja vain sieltä. Asiakkuus voi toisaalta näyttäytyä aivan toisenlaisena palvelujen käyttäjän roolista ja veronmaksajan roolista käsin, ja miksei asiakas voisi olla myös toinen virasto.

Arvo voi viitata myös eettisesti määriteltyihin asioihin. Yhdessä vaiheessa organisaatiot käyttivät aikaa muotoillakseen omat arvonsa. Tältä pohjalta arvolupaus olisi luonteva tulkita niin, että sen myötä julkishallinnon toimija lupaa toimia määriteltyjen arvojen mukaan. Tämä tulkinta on kuitenkin hämmentävä, sillä hallinnon arvot on kirjattu velvoittavina lainsäädäntöön, kuten perustuslakiin ja hallintolakiin. Ei suinkaan viranomaisten tarvitsisi erikseen luvata toimivansa lain mukaan?

Miksi hallinnossa lupaillaan ja tarinoidaan?

Erillisen tarkastelun arvoinen olisi koko lupaamisen kulttuuri, joka on tullut tutuksi jo palvelulupausten myötä. Lupaaminen asettaa hallinnon toimijat tietenkin uudenlaiseen rooliin suhteessaan kansalaisiin. Vuosikymmenten mittaan kansalaiset on diskursiivisesti, siis kielen avulla, muutettu hallintoalamaisista asiakkaiksi ja edelleen esimerkiksi kumppaneiksi. Mutta mikä on lupaamisen oikeudellinen sitovuus?

Kokonaan avaamatta on jäänyt, mistä lupaaminen hallinnollisena toimintana on saanut alkunsa ja mihin ajatus- tai aatemaailmaan se kytkeytyy. Mielenkiintoiseksi asetelma muuttuu, kun huomataan, että hallinnon kehittämisessä on lupaamisen rinnalle ilmaantunut tarinointia.

Esimerkiksi ”kyvykkyyksiä johtavassa” Espoossa, jota kehitetään ”Make with Espoo -tuoteperheellä”, käytetään voimavaroja myös ”Espoo-tarinan” luomiseen. Hallinnon kehittämisessä fiktio on faktaa, todellisuus tarinaa. Se, miten tämä kaikki helpottaa vaikkapa toimeentulotuen hakemista tai parantaa vanhuspalveluja, ei selviä.

ULLA TIILILÄ

Kirjoitus on ilmestynyt Virallisen lehden Hyvää virkakieltä -palstalla 29.9.2020.

Lähteitä ja lisälukemista

Forsman, Maria 2009: Tieteen virstanpylväät ja Prinsessa Ruususet. Yhteiskuntapolitiikka 4/2009.

Palaa otsikoihin